Ar Y Groesffordd – Dyfodol Datganoli

*    *    *

Mae pedair prif elfen i’r trafodaethau presennol ynglyn â dyfodol datganoli. Mae’r gyntaf yn ymwneud â phensaernïaeth y cyfansoddiad Cymreig; sef y modd y rhennir pwerau’n ymwneud â Chymru rhwng Caerdydd, ar y naill law, a Llundain ar y llall. Mae’r ail elfen yn ymwneud â hyd a lled pwerau Cynulliad Cenedlaethol Cymru – hynny yw, pa feysydd yn union a gaiff eu rheoli gan ein sefydliadau democrataidd Cymreig. A ddylid creu Awdurdodaeth Gyfreithiol ar wahân i Gymru ai peidio yw trydedd elfen y drafodaeth. A’r elfen olaf yw’r modd yr ariennir cyllideb Llywodraeth Cymru.

Pensaernïaeth y Cyfansoddiad

Fel y gwyr darllenwyr y golofn hon, mae’r modd y rhennir pwerau rhwng Cymru a’r Deyrnas Gyfunol yn ymdebygu i’r model a gynigwyd i’r Alban ddiwedd y 1970au yn hytrach na’r model a sefydlwyd yno ugain mlynedd yn ddiweddarach. Mae Senedd Holyrood yn meddu ar hawl gyffredinol i ddeddfu ym mhob maes nad yw wedi ei ddynodi’n benodol fel cyfrifoldeb Llundain. Mewn gwrthgyferbyniad, hyd yn oed ar ôl refferendwm Mawrth 2011, dim ond mewn meysydd penodedig – a nodir yn Atodlen 7 Deddf Llywodraeth Cymru 2006 – y caiff y Cynulliad Cenedlaethol ddeddfu. Fel y rhybuddiais yn narlith flynyddol y Coleg Cymraeg Cenedlaethol yn Awst 2011***, y tebygrwydd oedd y byddai’r model Cymreig o ddosrannu pwerau’n arwain at wrthdaro rhwng Llundain a Chaerdydd ynglyn â chymhwysedd deddfwriaethol gan fod llawer mwy o amwysedd ymhlyg ynddo nag eiddo’r Alban. Rhaid cyfaddef nad oeddwn yn disgwyl i’r darogan hwnnw brofi’n gywir mor gyflym. Ond, fel y gwyddom, heriwyd y darn cyntaf o ddeddfwriaeth a basiwyd gan y Cynulliad yn y Goruchaf Lys, a bu ond y dim i’r ail ddarn o ddeddfwriaeth ddioddef yr un ffawd.

Er i Lywodraeth Cymru ennill y frwydr yn y Llys – ac er bod yr Ysgrifennydd Gwladol, David Jones, wedi colli ei frwydr fewnol yntau oddi mewn i’r Llywodraeth Brydeinig i gael cynnig her gyfreithiol i’r Bil Ieithoedd Swyddogol – y ffaith amdani yw fod symud tuag at ddull o rannu pwerau sy’n llai amwys bellach wedi codi i frig agenda cyfansoddiadol Llywodraeth Cymru. Mewn araith ddiweddar yn Llundain fe alwodd Carwyn Jones am y tro cyntaf am symud i fodel o rannu pwerau, fel sydd i’w gael yn yr Alban. Mewn araith ddiweddarach yng Nghaerdydd cynigwyd dadl gan y Cwnsler Cyffredinol, Theo Huckle, a fyddai’n caniatáu i hynny ddigwydd beth bynnag fydd ffawd y cwestiynau eraill ar yr agenda honno.

Yn ystod taith Deddf 2006 drwy San Steffan, ychydig iawn o drafod a gafwyd mewn gwirionedd ar briodoleddau a rhagoriaethau’r gwahanol fodelau o rannu pwerau. Dadl Peter Hain a Rhodri Morgan oedd na ellid cael model pwerau wedi eu cadw’n ôl fel un yr Alban gan y byddai hynny’n golygu y byddai’n rhaid creu, yn ei dro, Awdurdodaeth Gyfreithiol ar wahân i Gymru. Gan nad oedd yr ail yn fwriad gan Lywodraeth Lafur y dydd, nid oedd modd cael y cyntaf chwaith. Roedd rhesymeg y ddadl hon – ac yn enwedig y cysylltiad honedig rhwng y modd y rhennir pwerau a chwestiwn Awdurdodaeth Gyfreithiol – wastad yn dywyll iawn i mi. Ond y gwir amdani yw na heriwyd y ddadl ar y pryd ac, o’r herwydd, bu’n rhaid bodloni ar y bensaernïaeth gyfansoddiadol simsan a gynigwyd.

Bellach, fodd bynnag, mae Llywodraeth Cymru o leiaf wedi newid ei chân. Mae araith y Cwnsler Cyffredinol yn ei gwneud yn eglur y gellid cael model cyffelyb i’r Alban yng Nghymru, Awdurdodaeth neu beidio. Mae rhesymeg Hain a Morgan wedi ei gwrthod. Nid gormod yw awgrymu mai model pwerau wedi eu cadw’n ôl yw’r isafswm y mae’r Llywodraeth bellach yn ei ddisgwyl o ail ran Comisiwn Silk.

Pwerau

Bu dyfarniad y Goruchaf Lys yn ergyd i’n Hysgrifennydd Gwladol. Yn wir, gellir dychmygu y bydd David Jones yn treulio gwyliau’r Nadolig yn ceisio penderfynu beth yn union y bydd yn ei wneud â’i swydd, rwan fod ei gynlluniau gwreiddiol ar ei chyfer wedi colli pob hygrededd yn sgil penderfyniad Prif Farnwyr y Deyrnas. Plismona’r Cynulliad ac yn benodol ei chymhwysedd deddfwriaethol oedd bwriad Aelod Seneddol Gorllewin Clwyd. Erbyn hyn, fodd bynnag, bydd yn anodd iawn iddo ddwyn perswâd ar y Twrnai Cyffredinol, Dominic Grieve, i ddychwelyd i’r Llysoedd. Ac, wrth gwrs, mae’r Democratiaid Rhyddfrydol wedi mynnu lle i Jenny Randerson yn Swyddfa Cymru hefyd, mewn cam sy’n ymddangos fel ymdrech fwriadol i’w ffrwyno.

Ond camgymeriad fyddai credu fod David Jones yn amherthnasol, chwaith. Ar ei gais mae adrannau Whitehall eisoes yn paratoi eu hawgrymiadau eu hunain ar gyfer ail ran Comisiwn Silk, sef y rhan o’r ymchwiliad fydd yn ystyried hyd a lled pwerau’r Cynulliad. Rwy’n tybio y bydd ymateb y gweision sifil, pan ddaw, yn synnu llawer. Ond, fel y nododd yr ysgolhaig Richard Rawlings flynyddoedd yn ôl bellach, mae Whitehall wedi hen ’laru ar natur gorgymhleth y gyfundrefn ddatganoledig Gymreig a’r holl dasgau ychwanegol di-fudd a diddiolch a ddaeth iddynt yn ei sgil. Felly mae’n debygol y byddant yn awgrymu trosglwyddo myrdd o fân bwerau i Gaerdydd fel rhan o broses ‘dacluso’. A da o beth fydd hynny, wrth gwrs.

Eto i gyd, pan ddaw’n fater o’r gwobrau mawrion sydd yn y fantol ym mhroses Silk – heddlua a darlledu yn flaenaf yn eu plith – gellir disgwyl agwedd tra gwahanol. Go brin y bydd y Swyddfa Gartref am ildio heddlua hyd yn oed os oes cefnogaeth eang i’r syniad ymhlith yr heddlu eu hunain. Ni fu’r Swyddfa honno erioed yn gyfaill i ddatganoli. O ran darlledu, mae’r ffaith fod yr unig sianel sy’n darlledu yn ein hiaith frodorol yn parhau dan reolaeth Llundain yn amlwg yn anamddiffynadwy. Er gwaethaf hynny, go brin y bydd rhesymeg yn cyfrif am lawer. Ac yn sicr, fydd barn S4C ei hun ddim yn cyfrif. Dyma gorff y mae ei naïfrwydd a’i ddiffyg crebwyll gwleidyddol yn ddiarhebol ymysg y rheini y dylai fod yn ceisio eu dylanwadu. Yn hytrach, y perygl o greu cynsail y gellir manteisio arno gan Alex Salmond a’i lywodraeth fydd flaenaf ym meddyliau Maria Miller a’i swyddogion. Nid ar chwarae bach, felly, y gwelir datganoli yn y meysydd hyn.

Awdurdodaeth Gyfreithiol

Dichon y bydd ffawd yr heddlu yn rhan o’r drafodaeth ehangach ynglyn â sefydlu Awdurdodaeth Gyfreithiol ar wahân i Gymru. Bu Carwyn Jones yn gyson ei gefnogaeth i’r datblygiad hwnnw, gan ddadlau ei fod yn ganlyniad anorfod sefydlu yng Nghymru senedd â phwerau deddfwriaethol llawn. Gellir dehongli araith ddiweddar Theo Huckle fel dadl o blaid creu Awdurdodaeth fel rhan o broses o drosglwyddo maes cyfiawnder – gan gynnwys heddlua – yn ei chyfanrwydd i Gymru. Dyma weledigaeth wirioneddol uchelgeisiol a chyffrous.

Mae’r arweiniad cyson a gafwyd gan y Prif Weinidog, yn arbennig ar fater Awdurdodaeth, yn hynod arwyddocaol. Yn wir, mae’n anodd peidio dod i’r casgliad ei fod yn ystyried creu Awdurdodaeth Gyfreithiol ar wahân i Gymru fel ei etifeddiaeth wleidyddol ar gyfer ei genedl. Os felly, bydd yn anodd iawn ei wrthsefyll. Yn sicr, mae’n anodd dychmygu ei blaid ei hun yn ei wrthod, yn enwedig gan fod gelynion Awdurdodaeth Gymreig, megis Jack Straw a Derry Irvine, bellach wedi cilio o’r llwyfan. Ac os yw Llafur, Plaid Cymru a’r Democratiaid Rhyddfrydol i gyd o blaid, siawns mai mater o amser yn unig yw hi nes y cawn Awdurdodaeth Gyfreithiol Gymreig.

Ond amser hefyd yw prif gyfle a gobaith y gwrthwynebwyr. Er na allant obeithio llwyddo wrth wrthwynebu’r egwyddor o greu Awdurdodaeth yn uniongyrchol, mae’n bosibl eu dychmygu’n cael mwy o hwyl arni wrth ddadlau nad yw’r amser ar ei gyfer wedi cyrraedd ‘eto’. Ac yn wir, dyma’n union a welir yn y dystiolaeth a gyflwynwyd i Bwyllgor Cyfansoddiad y Cynulliad wrth iddo ymchwilio i’r posibiliad o greu Awdurdodaeth Gymreig (disgwylir ei adroddiad ymhen ychydig wythnosau). Prin iawn yw’r bobl hynny sydd wedi dweud ‘na, byth bythoedd’. Yn hytrach mae’r amheuwyr yn tueddu i ddweud ‘efallai, ond nid eto’. Afraid dweud nad ydynt fyth yn mentro gosod meini prawf pendant ar gyfer penderfynu a gyrhaeddwyd yr awr fawr ai peidio. Yr ydym yma yn nhiriogaeth yr ‘Hen linell bell nad yw’n bod / Hen derfyn nad yw’n darfod.’

Ariannu Datganoli

Y mater olaf sy’n rhaid penderfynu arno yw sut yr ariennir datganoli, ac yma mae’r sefyllfa ar ei hegluraf ac – ysywaeth – ar ei lleiaf gobeithiol. I gynnwys adroddiad cyntaf Comisiwn Silk y mae’r diolch am hynny.

Argymhelliad Silk yw y dylid trosglwyddo i Gymru bwerau trethiannol, a hynny er mwyn sicrhau yng Nghymru ‘ddemocratiaeth aeddfed’ yn ogystal â chyfundrefn lywodraethol sy’n gallu bod yn fwy creadigol wrth fynd i’r afael â phroblemau economaidd dybryd ein gwlad. Ond wrth argymell datblygiad o’r fath fe wahaniaethodd y Comisiwn rhwng yr hyn y gellir eu hystyried yn fân drethi, ar y naill law, a threth incwm ar y llaw arall.

O ran y cyntaf, fe argymhellwyd y dylid trosglwyddo cyfrifoldeb mor fuan ag y bo modd. A dyna, mae’n debyg, a ddigwydd. Ond symiau pitw a godir gan y trethi yma a go brin fod unrhyw un yn disgwyl i’w trosglwyddo wneud rhyw lawer o wahaniaeth. Treth incwm yw’r dreth arwyddocaol ac yn y cyd-destun hwnnw mae cynnwys adroddiad Silk yn ei gwneud yn anodd dychmygu sut y caiff unrhyw gyfrifoldeb drosti ei throsglwyddo yn y dyfodol rhagweladwy. Mae hyn oherwydd dau amod a osodwyd gan y Comisiynwyr.

Yn nhyb Paul Silk a’i Gomisiwn, ni ddylid trosglwyddo unrhyw gyfrifoldeb i Gymru dros lefelau treth incwm cyn, yn gyntaf, sicrhau ‘ariannu teg’. Mewn byr eiriau, rhaid diwygio fformiwla Barnett. O ystyried fod cylch gorchwyl y Comisiwn wedi ei orchymyn i beidio mynd i’r afael â Barnett, mae’r ffaith ei fod wedi dewis gwneud yr union beth hynny’n gryn syndod. Bid a fo am hynny, nid yw’r Comisiynwyr yn egluro sut y maent yn disgwyl ennill cytundeb gwleidyddol yn San Steffan i ddiwygiad a fyddai’n lleihau cyllideb yr Alban o tua 15% y flwyddyn er mwyn gallu ychwanegu tua 2% y flwyddyn at gyllideb Gymru – sef yr hyn a ystyriwyd fel ‘tegwch’ gan Gomisiwn Holtham yn ôl yn 2009.

Ond hyd yn oed o sicrhau diwygiad o’r fath, ni fyddai hynny’n ddigon yn nhyb y Comisiynwyr. Maent hefyd wedi mynnu y byddai’n rhaid ennill refferendwm cyn symud ymlaen. Ie, refferendwm eto fyth. Refferendwm sy’n dibynnu ar agor clo pedair plyg cyn ei chynnal. Ni ddylid galw pleidlais, meddai’r Comisiwn, heb yn gyntaf sicrhau cydsyniad Llywodraeth Cymru, mwyafrif o ddwy ran o dair yn y Cynulliad Cenedlaethol, yr Ysgrifennydd Gwladol ac, yn olaf, dwy siambr Senedd San Steffan. Pa syndod fod un ffigwr amlwg yn y Blaid Lafur Gymreig wedi awgrymu wrthyf y bydd hi’n bymtheg mlynedd a mwy cyn y caiff y Cynulliad Cenedlaethol arfer unrhyw bwerau trethiannol gwirioneddol arwyddocaol?

*    *    *

Pa un fydd hi, felly? Cyfundrefn o lywodraeth ddatganoledig sy’n parhau’n amlwg annigonol ac anghyflawn? Cyfundrefn y bydd yn rhaid ymdrechu am genhedlaeth arall o leiaf er mwyn ei diwygio? Ynteu cyfundrefn sy’n wydn a chynaliadwy ac yn addas i’w phwrpas? Dyna’r dewis sydd bellach yn ein hwynebu.

***************************************************

Gellir lawrlwytho Darlithoedd Blynyddol y Coleg Cenedlaethol Cymraeg yn
http://www.colegcymraeg.ac.uk/cy/newyddion/darlith/